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野蛮拆迁的文明衍进
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发布者:??? ?? ?????? ?? 来源:万博体育 苹果app下载_万博体育3.0app世界_万博体育aPp_官方下载?????? ??点击率:507次?? ????? ?更新日期:2011/10/31

??? “法律必须被信仰,否则将形同虚设”,美国着名法哲学家伯尔曼这样说过。遗憾的是,随着我国城市化进程的加快,土地成了稀缺资源,屡屡出现的暴力拆迁将人民对法律的信仰撕得粉碎。一方面是拆迁人以暴力手段推进拆迁,另一方面是被拆迁人不惜以生命为代价进行反抗,拆迁人与被拆迁人之间上演着无休止的博弈和对抗。社会对施暴者无论是放纵或是谴责,都无法阻止下一次暴力事件的出现,也无法减轻相对弱势的被拆迁人所受到的伤害,即使偶尔对施暴者处以刑罚,由于不具备代表性和反复适用性,也无法成为我们法治的标本。
??? 近三年来,广州市两级法院共受理征地拆迁行政纠纷案件555件,此类案件往往同时涉及维稳、敏感和群体性事件,对于社会的和谐稳定会产生极大影响。通过对这类案件的分析,我们发现被拆迁人获得的补偿总体偏低,无论是货币补偿还是产权置换,都是按照被拆迁房屋所在地一手房价格进行等值补偿,且补偿内容缺失,只有对物质损害的补偿,而非物质损害等均没有在补偿范围之列。以农村土地征收为例,据上海市社科院提供的数据,征地补偿费只相当于土地升值收益的1/50,每年全国被征地农民相当于放弃土地财产权至少有30万亿之巨。
??? 一、征地拆迁行为的损害后果分析
??? 征地主要指为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产,并根据一定补偿标准给予被征地者(包括土地所有权人、使用权人以及土地承包经营权的发包人、承包人、转包人等)一定补偿和安置的法律行为。拆迁是指取得拆迁许可的单位,根据城市建设规划要求和政府所批准的用地文件,依法拆除建设用地范围内的房屋和附属物,将该范围内的单位和居民重新安置,并对其所受损失予以补偿的法律行为。
??? 根据法律规定,征地拆迁是一种无需财产权人同意而强制取得其财产的法律行为,这显然与财产权受法律保护的规定存在着矛盾和冲突,其对被拆迁人及相关人造成的损害是显而易见的,一般而言,包括物质损害、非物质损害和干扰损害等。
??? (一)物质损害
??? 物质损害,又称财产损害,是指被拆迁人及各相关人因土地或地上房产被拆迁,而导致的房产灭失损害和实际经营损失,即实物价值和权益价值的灭失或减损,这是征地拆迁过程中的核心损害内容。物质损害又可分为直接损害和间接损害,对直接损害,各国都通过判例或法律规定赔偿。至于间接损害,多数国家原则上不赔偿。只有在侵权行为是故意实施的或不赔偿间接损害就会严重违背社会公正的情况下,法院才判决国家机关赔偿间接损害。
??? 对物质损害的补偿可以以实物形式(也即产权调换形式)和货币形式给予补偿,也可以采用两种形式相结合给予补偿。从补偿的性质看,实物补偿属于功能补偿,货币补偿则属于价值补偿。无论是功能补偿,还是价值补偿,等量补偿(也即完全补偿)都应是对物质损害补偿的基本准则。
??? (二)非物质损害
??? 非物质损害是指在征地拆迁行为持续期间产生的、与征地拆迁行为具有直接关联关系的各种损害,这种损失完全与经济实体状况无关,更多的是精神层面的,主要体现在居住条件和居住环境的改变所带来的功能损害,邻里关系、生活方式和家园改变所带来的精神损害,征地拆迁所导致的生活成本的提高等方面。
??? 需要特别强调的是,我国的文化观念中素来重视“乡土”意识和“家园”意识,被拆迁人所熟悉、所适应的家园蕴含和寄托着包含乡土之情、亲情在内的浓厚感情。即使被拆迁的房屋市值不高,但对业主而言,往往包含着特别的记忆,征地拆迁在一夜之间将这些情感联系切断,而为被拆迁人视为理想的生活状态也会被打破,相应地其生活方式也随之改变,这无疑会造成被拆迁人生活不适(如楼层的提高)等方面的精神损害,这也是许多被拆迁人不愿搬迁出祖屋的重要原因之一,那么仅以市价补偿对其而言就是不公平的。
??? (三)干扰损害和其他损害
??? 干扰损害是指征地拆迁行为对被拆迁人以外的各相关人所造成的损害。主要包括承租人经营损失、相邻房地产的贬值、典权损害、环境损害等方面。一般而言,各相关人主要包括承租人、相邻房地产的权利人、典权人等,主要是对不动产相邻权人的损害。其他损害包括在征地拆迁实施过程中可以预见的、由征地拆迁行为直接导致的必然发生的费用。主要包括搬迁费用、安置期的过渡费用或寻找新居所所发生的各种直接费用及诸如诉讼费用、咨询费用等可能的自我权利维护费用等。
??? 二、现行征地拆迁行政补偿中存在的主要问题
??? 行政征用的核心问题集中于两点,一是须是出于公共利益的目的;二是对征用相对方的补偿问题。大量事实证明,补偿安置是征地拆迁工作中最棘手的问题,补偿金额的高低也是被拆迁人最关心的问题,因此,补偿标准就成为矛盾冲突的最主要原因。《中华人民共和国城市房地产管理法》第19条的规定直接将国家设定为征地拆迁的补偿义务人,由国家承担补偿责任,而国家的补偿责任则由政府替为履行。随着我国经济的不断发展,征地拆迁行政补偿安置办法得到不断完善,但依然存在诸如补偿标准偏低,补偿方式单一,补偿监管不力等问题。
??? (一)补偿理念缺陷——等值补偿不能保障被拆迁人的居住条件
??? 我国宪法并未规定补偿的原则,只有一些零星的规定散见于各部门法中,如《农村土地承包法》第16条规定“给与相应补偿”,另外还有一些法律规定“给予一定的补偿”、“给与适当补偿”或“给与合理补偿”,虽然表述各不相同,但均含有不完全、不充分之意。根据我国相关法律规定,结合我国拆迁实践,对被拆迁人的补偿理念是建立在房地产评估价格的基础上,对被拆迁人进行等值补偿。
??? 实践证明,以房地产评估价来确定补偿金额,往往无法反映被拆迁房屋的真正价值,也无法反映被拆迁人因拆迁所受损失。作为征地拆迁对象的房地产具有财产权人生活基础的意义,那么,对其损失的补偿,就不仅限于依据市场价格对其予以评估,还应考虑其附带性的损失补偿,甚至有必要给付财产权人为恢复原来的生活状况所必须支出的其他费用。根据现行的等价值补偿理念进行补偿,被拆迁人所得的货币补偿金额往往无法在同区域重新购买等面积的商品房。即使进行产权置换,由于安置房的评估价格普遍高于其原有房屋评估价格,因此,被拆迁人所获安置房的使用面积一般都比原来小,选择等面积的安置房就必须补缴不菲的差价。这就直接导致被拆迁人的生活水平下降,居住条件得不到保障。
??? (二)补偿内容缺失——缺少对非物质损害、干扰损失和公共权益的补偿
??? 由于我国采取等值补偿的补偿理念,其中并不包含征地拆迁所带来的各种非物质损害补偿,如2010年1月印发的《广州市旧城更新改造拆迁补偿安置工作指导意见(试行)》就规定对异地安置的被拆迁人,按照房屋价值(比照被拆迁住房所在地一手住房交易价格)置换异地等价值的房屋,也就是补偿只限于物质损害,其他几种类型的损害均无顾及[13]。而在德国,被征用人因征用而致的损失,如迁移费、预期利益之损失、顾客来源(信誉)损失,均属补偿范围[14]。
??? 对于受拆迁影响的相邻人如何给予补偿,目前并没有相关的法律、法规的规定;在现行的拆迁补偿实践中,对于受拆迁项目影响的相邻人,一般也都没有给予相应的补偿,从而也引发了不少矛盾,阻碍了征地拆迁工作的顺利进行。
??? 另外,根据《物权法》第七十三条规定,建筑区划内的道路、绿地、公共场所、公用设施和物业服务用房,属业主共有。即在征地拆迁时这些都应纳入补偿范围,而不仅仅局限于对被拆迁房地产的补偿。但在拆迁实践中,往往只对专有部分进行补偿,而业主所享有的共有部分往往被忽略。
??? (三)补偿标准偏低——未充分考虑土地的未来预期价值
??? 我国现行的征地拆迁评估方法并没有考虑土地近期可能重新规划或调整用途带来的可预见的未来价值。同时,被拆迁房屋由于本身结构、小区规划、房屋成新度等的影响,导致评估价格一般低于周边住宅商品房均价。我们常常会产生这样一种现象,政府以相对较低的补偿价格收回某一地块后,根据规划调整,开发商在此地块上建起的商品房价格远高于当初给予的补偿价,绝大多数被拆迁人都无法入住原来地块的商品房,被拆迁人明显的感觉到被政府驱逐与剥削。
??? 当前的房地产评估方法还往往忽略了征地拆迁前后土地容积率的变化。一般而言,新规划地块的容积率会比拆迁前大幅提高,若进行产权置换,即使等房屋面积置换,容积率的提高将导致被拆迁人实际分摊的土地面积减少,减少的土地面积部分并没有得到补偿。如某拆迁地块,拆迁前容积率是1,某住户房屋的建筑面积为100平方米,相应的其占地面积也为100平方米,拆迁后,将在该地块重建一住宅,容积率修改为4,按等面积置换,该住户房屋所占土地面积在拆迁前后会有明显变化,拆迁前: 100÷1=100平方米,拆迁后:100÷4=25平方米,即拆迁前后该住户所占土地面积实际减少了75平方米,而这减少的75平方米并没有得到补偿。
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??? 三、国外征地拆迁行政补偿比较
??? 对土地征收征用是各国财产征收征用制度的核心内容,虽然各国制度有各自的特点,但从来没有哪个国家否认过政府对土地的征收权,重要的是征收的法律限制。土地征收制度的基础是对私人财产权的正当剥夺,在现代社会,国家因公共利益的需要,在法律授权的范围内,不论个人是否同意,均可强行征用私人财产,这在世界各国都很普遍。
??? (一)以土地私有为内核的土地产权制度
??? 土地产权制度是指以土地所有权为核心的土地财产权制度,主要包括土地权能制度和土地收益制度。由于土地产权制度的不同,征地拆迁中的补偿制度也会有所差别。与我国不同,国外大多数国家都是实行土地产权私有制。这些国家的土地征用本质上是政府使用行政权强制购买私人土地的产权。
??? 在以土地私有为内核的土地产权制度下,被征用人可得到的补偿大致包括两部分:一是土地征用费,相当于征用土地的价值,是土地所有权的经济实现;二是土地补偿额,是对因征地而造成的经济及其他损失的补偿。尽管各个国家的补偿制度不完全相同,但都较为全面地考虑了被征地拆迁人由于征地拆迁受到的各种损害,对被征地拆迁人进行了较为全面地补偿。
??? (二)全面考虑征地拆迁损害
??? 在美国,土地征用补偿必须考虑因征用而导致邻近土地所有者经营上的损失,有权得到补偿的主体不仅仅包括房地产的所有人,还应当包括财产相关的收益人,如房地产的承租人。除了对土地所有权及其地上附着物的损失进行补偿,还对由于征用土地造成的损害及其他不利影响如失业、环境污染等进行赔偿。英国的土地征用以土地(包括建筑物)的补偿为基础,综合考虑了由于土地征用带来的其他损害的赔偿,以及其他必要费用支出的补偿。日本《土地收用法》第28条规定,征用补偿的范围仅以因征用发生损失为限,所谓的损失,不仅包括权利的侵害,也包括对法律上所保护的利益的侵害在内,并且是具体的而非抽象的损失,其范围包括残余土地补偿、工事费用补偿、移迁费补偿、物件补偿、通常所受损失之补偿、对于第三人的沟垣补偿等等。新加坡土地征用补偿以被征用的动产与不动产的损害补偿为主,兼顾考虑因土地征用导致的其他损害的赔偿,如土地分割损害、迁移费等。
??? 综上,美国、英国、日本、新加坡等国家对被征收人的补偿均是以土地及其地上附着物的损失为主,兼顾考虑了由于征地拆迁而带来的其他不利影响的补偿,完全、充分考虑征地拆迁所带来的妨害,既包括物质损害,也包括非物质损害,既包括必要直接损失,也包括干扰损害。
??? (三)补偿标准考虑土地预期收益
??? 美国宪法第5修正案规定了公平补偿(Just Compensation)的原则。公平补偿是指补偿所有者财产的公平市场价格,包括财产现有价值和财产未来盈利的折扣价格,即取得补偿的对象不仅仅包括房地产本身,还应当包括房地产的附加物,以及与该房地产商誉有关的无形资产(Good will)。补偿的价金应当以“公平的市场价值(fair market value)”为依据,不仅补偿被征土地现有的价值,而且考虑补偿土地可预期、可预见的未来价值。
??? 在德国,补偿原则经历了由“完全补偿”到“相当补偿”,再到目前的“公平补偿”的演变,公平补偿的原则在很大程度上是对完全补偿原则的回归。19世纪时,各邦对公用征收的补偿,皆采完全补偿原则,后来被1919年魏玛宪法替代为相当补偿原则,该原则要求补偿时充分考虑土地的预期收益。
??? 英国的土地征用补偿原则是以市场价为补偿的基础,补偿以等值为原则,损害以恢复原状为原则。对于土地(包括建筑物)的补偿,采用公开市场价格,依据土地的最高最佳用途确定;对于残余地的分割或损害补偿,依据市场的贬值价格确定;对于租赁权损失补偿,其标准为契约未到期的价值及因征用而引起的损害为标准。
??? 日本征收补偿制度发端于1889年的明治宪法,“完全补偿”是这一时期的补偿原则,土地征用法规定,对被征用人的补偿,日本实行“正当补偿”,即对被征用人的产权损失、财产损失、失业损失和其他损失等进行补偿,补偿标准按正常市场交易价计价确定,即采用公平市场价格。
??? 可以看出,上述国家都以土地征用时在公开市场上能得到的“公平市场价格”为补偿标准。合理补偿、公平补偿、正当补偿等内涵颇具弹性的补偿原则频频出现在各国补偿制度和实践中,虽然补偿原则各有不同,但最终的补偿标准均考虑土地预期收益,即包括房地产的现有价值,也包括规划变更后获得升值的未来收益。
??? 四、征地拆迁行政补偿机制完善建议
??? 通过对我国现行行政补偿制度的反思以及与各国征地行政补偿制度的比较,不难发现,我国现行行政补偿制度中存在着许多不合理的地方:征地拆迁评估机制不能完全反映征地拆迁物的真实价值,使得补偿标准偏低,无法保障被征地拆迁人的合法权益。尤其是被征地拆迁人无法分享征地拆迁后价值收益,利益分配严重不均,导致征地拆迁过程中矛盾重重。结合法院工作实际,我们提出以下建议:
??? (一)建立基于最高最佳使用理念的征地拆迁行政补偿原则
??? “私人财产所有权的保护与限制是并行的”[23],补偿制度的本质是,为了弥补公权力对私权利的合法侵害,当公权力基于比私权利更大之公益时,可以根据法律规定对私权利进行合法侵害。“行政补偿的概念起源于公益征用”[24]。既然是对私权利的侵害,公权力就有必要对此进行补偿,使之在物质收益上处于和征地拆迁前同样的地位。最高最佳使用原则是房地产估价中必须遵循的基本原则之一,根据《不动产估价》释义[25],最高最佳使用是指对于一宗空地或者已改良的不动产合理、可能且合法地使用,该使用方式具有物质上可能、技术上支持、财务上可行,并能创造出最高的价值。
??? 根据这一释义,最高最佳使用原则要求对房地产进行估价时,应在考虑估价对象现状规划条件下使用价值的同时,充分考虑和判定估价对象在未来一段时间内是否具有可以预期的、基于土地增值而产生的房地产整体价值提升的可能性,最终确定估价对象在公开市场条件下的客观合理价值。该价值不仅反映了估价对象的使用价值,同时还反映了其在现状条件下可以预期的投资价值。另外,对于非物质损害、干扰损害等,应当纳入补偿范围,尽管对主观感觉的估算是相当困难的,但这些因素“可以,应该而且有时也的确是通过附加税计价而给予以补偿”。
??? 应用最高最佳使用理念进行征地拆迁估价,充分考虑了估价对象未来的投资升值空间,可以使估价结果能更真实地反映被征地拆迁房地产的客观价值,从而实现对被拆迁人物质损害的完全、充分补偿。同时也为征地拆迁项目实施前的土地增值收益分配提供了可靠依据,有效提高补偿标准,并在一定程度上可以调整征地拆迁后再开发的合理程度。
??? (二)建立基于土地增值收益共享的征地拆迁行政补偿模式
??? 罗尔斯在其《正义论》中表述了这个观点,社会和经济的不平等,只有在满足下述两个条件时才是正当的。一是它们所依附的职务和地位在公平的机会均等条件下向所有的人开放;二是必须补偿每个人,尤其是社会中受益最少的人的利益。'我国征地拆迁现状证实,被拆迁人往往就是“社会中受益最少的人”,住在低矮破旧的房子里,靠低保过日子,是社会的弱势群体,当维系其安全感的房屋被拆迁时,其往往会陷入最严酷的困境,而按现行补偿模式获得的补偿有时难以维持其日常生活,因此,有必要建立一种基于土地增值受益共享的征地拆迁行政补偿模式,让被拆迁人也能够分享土地带来的未来收益。
??? 我国征地拆迁行政补偿的是被征收房地产在原有规划利用条件下可能实现的市场价值,而并非该房地产在完全市场条件下可能实现的价值,也就是说土地增值收益并不能通过评估体现出来并由拆迁人对被拆迁人给予补偿。据上海市社科院提供的数据,长三角农地征用价格为37.5万-45万元/公顷,农地出让价格为210万-525万元/公顷(一级市场),农地市场价格为1125万-2250万元/公顷(二、三级市场)。由此可见,农村集体及农民得到的农地征用价格大概为出让价格的1/10,而农地出让价格又大概是农地市场价格的1/5。也就是说,征地补偿费只相当于土地升值收益的1/50。[28]
??? 征地拆迁后伴随着规划的调整或新规划的实施,被征收土地的利用方式往往将发生大的变化,包括规划用途的改变、规划利用强度的提高等方面。由于规划条件的改变和基础设施、公共配套设施方面的投入,原有被征收土地的产出能力得到大幅提升,因而其市场价值往往有较大的增长。由于征地拆迁中土地增值收益分配的合理性关乎着征地拆迁行政补偿的合理性,关乎着能否顺利推进征地拆迁工作,因而建立基于土地增值收益共享的征地拆迁行政补偿模式具有重要的实践意义。
??? 尽管土地使用权不等同于土地的所有权,但从其市场价值角度来看,当使用期限较长,长到相当于与人的正常寿命相差无几时(如住宅用途的最高出让年限长达70年),其土地使用权价值与其土地所有权价值已相差无几。因而对作为一种与所有权价值相差无几的物权的补偿,征地拆迁行政补偿中让被拆迁人分享土地增值收益具有合理性。
??? 采用土地增值收益共享模式可以吸引被拆迁人积极参与征地拆迁与城市更新建设,并使被拆迁人真正分享到城市建设和社会发展的成果,因而可以有效化解日益激化的社会矛盾,加快城市建设并促进区域经济的发展;同时,作为一种利益共享模式,由于在一定程度上参与了风险的分担,因而既降低了拆迁人的一次性支付成本,同时又降低了征地拆迁后再开发主体的风险。因而,应用土地增值收益共享模式具有极强的现实意义。
??? (三)征地拆迁行政补偿公平性的保障机制
??? 土地征收征用,作为对被征地者财产权最严厉的制约,除了通过事前事中的限制控制政府征收征用权之外,从被征地者的角度来看,法律必须为其设计一套事后的补救制度,以保障其因土地被征收征用而遭受的不平等损失得到公平补偿。[29]
??? 1、建立多渠道的法律救济机制
??? 一般而言,征地拆迁救济程序应包括行政程序和司法程序两部分,行政程序是司法程序的前置程序。在司法实践中,被拆迁人对补偿标准有争议的,只能申请行政调解和行政裁决[30],对行政裁决不服的,也只能提起行政诉讼,直接起诉的,人民法院不予受理[31]。在我国,许多情况下都是为第三人(开发商)用地而启动征地程序,房地产在国内很多地方都是当地的支柱产业,开发商与当地政府往往有着千丝万缕的联系,甚至成了利益共同体,在这样的背景下,由政府或政府的房屋拆迁管理部门进行行政裁决,很难实现公平公正。
??? 在征地拆迁方面,我国现行行政救济机制主要以行政诉讼和信访制度应用率最高,在建立多渠道的法律救济机制的同时,我们建议将工作的重点放在事前的协调和协商上,充分保障被拆迁人的参与权,因为公正的司法救济程序使当事人可以得到平等的参与机会和陈述与辩论的权利。[32]而非单纯采用行政诉讼的方式,将问题和矛盾全部推向法院,这在我国目前的形势下是不可取的。同时要进一步完善信访制度,建立拆迁信访工作责任制,以及拆迁纠纷矛盾排查调处机制,及时解决群众反映的问题和合理要求,积极化解拆迁纠纷和矛盾,营造和谐安定的社会环境。
??? 2、将弱势群体保障纳入社会保障体系
??? 经济收入低是城市弱势群体最显着的特征,经济上的低收入也造成了其生活的脆弱性,一旦遭遇疾病或遇到其他灾害,他们很难具有足够的承受能力。对于这部分群体,即使给予足额的补偿,有时也无法保障其生活,所以应将这部分群体纳入社会保障体系。广州市出台规定,如果被拆除的房屋建筑面积小于40平方米,且属于被拆迁人家庭的唯一住房,政府按40平方米予以补偿,40平方米成为补偿的最低标准。[33]
??? 首先保障低收入经济困难家庭的“居住权”,设定基本保障建筑面积;其次,对于实行产权调换或者公有房屋安置的家庭,因安置房平面结构原因造成超面积安置的,其一次性缴交超面积购房款或者安置分配费确有困难的,予以缓交或者适当减免;第三,中低收入的被拆迁人、房屋承租人申请经济适用房、廉租房,符合条件的,有关部门应当优先安排;第四,给予原本从事工商业或手工业的被拆迁人提供同样条件的房屋补偿;第五,提供优惠的建筑贷款等。
??? 3、建立征地拆迁行政补偿的社会公众救助系统
??? 弱势群体除了表现在经济上的低收入性、生活上的贫困性外,还表现在利益表达与实际上的边缘性以及心理承受能力上的脆弱性。这部分群体仅仅依靠自身的力量很难或者很难迅速摆脱自身的困境,解决自己的问题。另外,这部分群体在心理上的高度敏感性,使他们感到自己被社会所抛弃。他们有比较严重的相对剥夺感和较为强烈的受挫情绪。在社会生活中缺乏社会支持感。在心理上容易产生不满、苦闷、焦虑、急躁情绪,难以自我调适,进而容易对生活失去信心。在征地拆迁中,这部分群体主要依靠信访来反映、解决问题。为保护弱势群体的权益,可以在社会保障体系之外,建立社会公众救助系统,如拆迁业主委员会等自律性组织,通过社会公众的力量来帮助弱势群体维护自己的合法权益。

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